Механизм правового регулирования внутреннего государственного финансового контроля. Монография
А. Ю. Ильин, В. В. Котов, М. А. Моисеенко
Механизм правового регулирования внутреннего государственного финансового контроля
Монография
ВВЕДЕНИЕ
Мировой опыт свидетельствует о том, что эффективное управление публичными финансами невозможно без применения различных форм внешнего и внутреннего финансового контроля. Во многих странах, включая Российскую Федерацию, внешний государственный контроль долгое время получал приоритетное развитие, в то время как внутренний контроль играл вспомогательную роль. Указанная диспропорция стала особенно очевидной в условиях ухудшения ситуации на международных финансовых рынках, когда национальные правительства начали активный поиск резервов для оптимизации бюджетных расходов. При этом особую актуальность приобрели вопросы взаимодействия внешних и внутренних контрольных органов, а также проблемы совершенствования систем самоконтроля в органах исполнительной власти. В настоящее время в большинстве экономически развитых, а также в ряде развивающихся стран приняты государственные программы, направленные на совершенствование внутреннего контроля в органах исполнительной власти и государственных учреждениях.
Структурная реформа бюджетной системы Российской Федерации осуществляется с учетом методов бюджетирования, получивших международное признание. В числе таких методов особое место занимает бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), интерес к которому вполне объясним, поскольку, несмотря на имеющиеся различия в подходах, большинство национальных правительств рассматривают совершенствования бюджетного процесса как объективное условие для повышения эффективности государственного управления. Одно из ключевых условий успешного применения БОР, по мнению большинства экспертов, связано с необходимостью реформирования системы внутреннего государственного финансового контроля (ВГФК).
Вместе с тем в Российской Федерации долгое время отсутствовала единая концепция государственного финансового контроля (на уровне программ Правительства РФ), что не позволяло изменить содержание контрольной деятельности, которая, как и раньше, ориентирована на выявление отклонений от требований законодательства при осуществлении бюджетных расходов. При этом оценка социальных результатов выполнения бюджета все еще не рассматривается субъектами контроля в качестве основной задачи, несмотря на то, что распространение получил аудит эффективности, который предусматривает оценку соответствия результатов запланированным показателям. Терминология аудита эффективности активно используется в отечественной правовой и экономической литературе, однако интеграция указанного вида контрольной деятельности в бюджетный процесс требует разработки дополнительных мер правового регулирования.
Фактические контрольные отношения складываются под влиянием многих и зачастую противоречивых факторов, поэтому особая роль в утверждении основных принципов организации и деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля отводится именно законодательству. В нормативных правовых актах должны быть уточнены цели, функции и задачи контрольной деятельности, разграничены обязанности, полномочия и ответственность органов внутреннего и внешнего финансового контроля, а также сформированы механизмы их взаимодействия.
Особого внимания заслуживает проблема применения стандартов внутреннего государственного контроля. В существующих условиях использование единых стандартов способно повысить общий методический уровень контрольной деятельности и обеспечить надлежащее качество внутреннего государственного финансового контроля. При этом важно учитывать практический опыт зарубежных стран, где используются современные концептуальные модели внутреннего контроля в бюджетной сфере. Вместе с тем адаптация зарубежных концепций и методик ВГФК является комплексной научной задачей, требующей рассмотрения различных аспектов контрольной деятельности, включая правовое регулирование. Кроме того, нормативно-правовое закрепление зарубежных концептуальных моделей ВГФК предполагает применение правовых механизмов, учитывающих особенности отечественной системы законодательства. Основным препятствием для развития внутреннего финансового контроля в государственном секторе являлось несовершенство нормативно-правовой базы. Прежде всего отсутствовало четкое законодательное разграничение понятий внутреннего и внешнего государственного аудита, внутреннего финансового аудита и внутреннего контроля, в недостаточной степени сформирована методическая база внутреннего контроля и аудита.
В отчете обобщены основные теоретические и практические результаты исследований в области правового регулирования внутреннего финансового контроля, проведенных авторами в Финансовом университете при Правительстве РФ. Отдельные выводы и предложения по НИР, изложенные в промежуточном отчете, были учтены при внесении изменений в бюджетное законодательство Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В частности:
– ст. 265 БК РФ законодательно закрепила виды государственного (муниципального) финансового контроля (внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль; внутренний государственный (муниципальный) контроль; предварительный контроль; последующий контроль);
– ст. 2661 БК РФ законодательно закрепила объекты государственного (муниципального) финансового контроля;
– ст. 2671 БК РФ законодательно закрепила методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля;
– ст. 2691 БК РФ законодательно закрепила полномочия Федерального казначейства (финансовых) органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
– ст. 2692 БК РФ законодательно закрепила полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
– ст. 1602–1 БК РФ законодательно закрепила бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Однако остается нерешенной проблема создания единой системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в государственном секторе с соответствующим нормативно-правовым, методологическим, технологическим, техническим, организационным и кадровым обеспечением. По состоянию на 1 января 2013 г. самостоятельные структурные подразделения внутреннего финансового контроля были созданы только в 34 из 111 проверенных Счетной палатой главных администраторов средств федерального бюджета, что составляет 30,6 % их общего количества (в 2011 г. – 27,1 %), в 43 – службы внутреннего контроля находятся в составе других подразделений центрального аппарата (38,7 %, в 2011 г. – 43,9 %), в 34 внутренний контроль осуществлялся другими структурными подразделениями и отдельными должностными лицами (30,6 %, в 2011 г. – 29 %).
Предложенный комплекс научно-методического и технико-юридического инструментария может быть использован как основа для дальнейшего развития и совершенствования внутреннего финансового контроля в Российской Федерации.
Глава 1
Теоретико-правовые основы внутреннего государственного финансового контроля
1.1. Доктрина правового регулирования государственного финансового контроля
Одной из главных составляющих системы государственного управления, в том числе управления государственными финансами, является государственный финансовый контроль.
В настоящее время происходит системный переход от осуществления общего финансового контроля к контролю эффективности и результативности расходов, от последующего контроля к предварительному, от внешнего государственного контроля к внутреннему.
Сущность финансового контроля выражается в том, что в процессе его проведения проверяются:
1) соблюдение установленного правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности публичных органов власти, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности;
2) экономическая обоснованность и эффективность осуществляемой финансовой деятельности, соответствие их главным задачам государства и общества. Исходя из этого, финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1, делается акцент на осуществление институциональных преобразований в системе государственного контроля (надзора). Они включают в себя: индивидуальный подход к контрольно-надзорной деятельности в отношении бизнеса; сокращение количества контрольно-надзорных мероприятий; снижение издержек бизнеса; ужесточение ответственности сотрудников контрольно-надзорных органов; признание недействительными результатов проверок в случае допущения грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
С учетом данных задач осуществляется совершенствование законодательной базы о государственном контроле. Важным достижением мероприятий административной реформы стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора и муниципального контроля»2.
Данный нормативный правовой акт является системообразующим нормативным правовым актом в области осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. В Законе значительно расширены права, а также конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора, муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю и надзору3.
Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений об их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.
Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.
В Законе № 294-ФЗ четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля и надзора, муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок.
Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона № 242-ФЗ (протокол от 14 октября 2011 г. № 126). В 30 важнейших сферах государственной деятельности график предусматривает подготовку положений о государственном контроле (надзоре).
Необходимость осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий возникла после произведенного в соответствии с законодательством перераспределения государственных функций по уровням государственной власти с определением источников финансирования реализации государственными органами исполнительной власти субъектов России передаваемых им полномочий федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время работа продолжается в тех сферах, где разграничение полномочий не было осуществлено совсем либо было осуществлено недостаточно. Развивающийся процесс разграничения предметов ведения и полномочий потребует разработки предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления функций государственного контроля и надзора в части переданных полномочий. Необходима конкретизация законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля и надзора в целях определения закрытого перечня всех видов государственного контроля и надзора и муниципального контроля с указанием на то, в соответствии с какими нормативными актами такие виды государственного контроля и надзора реализуются. Соответствующие положения должны быть разработаны и утверждены для каждого вида государственного контроля и надзора. В целях организации и проведения контроля за правильным функционированием государственной и муниципальной администрации также были предприняты существенные меры.
В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации. То есть они затрагивали не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных (государственных и муниципальных) служб.
В рамках повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления внедрялись результативные принципы организации контроля. Показатели для оценки эффективности и результативности деятельности публичных служб утверждены соответствующими указами Президента РФ4.
В ходе вышеупомянутой административной реформы большое внимание уделялось четкому и исчерпывающему процедурно-процессуальному правовому регулированию порядка реализации контрольных функций и полномочий органов государственной власти. Регламентация порядка контрольной деятельности имеет в основном ведомственный характер. Также она находит отражение в административных регламентах публичных структур. Внедрение таких регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, образующих контрольную деятельность, и рационализировать содержание материалов, которые связаны с результатами и сроками исполнения государственными органами своих контрольных функций.
В разделе III Концепции 2011–2013 гг. были предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов государственной власти и муниципальных органов, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля и надзора и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля и надзора и муниципального контроля в законодательных актах.
Решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем требуют формирования гражданского общества и построения правового государства в России. В разделе IV Концепции 2011–2013 гг. говорится о целесообразности создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.
Решение поставленной задачи определено в Указе Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля и надзора в Российской Федерации ставит и перед наукой финансового права новые исследовательские задачи, которые непосредственно связаны с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного финансового контроля, а также проблемам его правового регулирования и процедурам его проведения.
Условия для целевого и эффективного использования государственных финансовых ресурсов обеспечиваются государственным финансовым контролем, также поддерживается необходимый уровень дисциплины участников финансовых правоотношений и обеспечивается прозрачность деятельности государственных органов.
Ряд серьезных организационных проблем в данной сфере ярко высветил развитие бюджетного федерализма, применение новых методов бюджетирования (программный бюджет, новые формы финансового обеспечения государственных услуг). Они связаны с отсутствием должного правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля, отвечающего международным принципам и стандартам, а также конституционным основам разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов.
Проблема финансового контроля как самостоятельного государственно-правового института требует исследования его правовой природы, основных функций и признаков, а также особенностей его проявления в соответствующих сферах финансовой деятельности государства.
Поэтому исследование государственного финансового контроля в настоящее время приобретает особую актуальность.
Государственный финансовый контроль представляет собой разновидность государственного (публичного) контроля. Между ними существует взаимосвязь общего и особенного. Поэтому государственному финансовому контролю присущи те же существенные признаки, что и государственному контролю вообще, а также особые признаки, выделяющие его самостоятельность. Они обусловлены спецификой финансовой деятельности, в которой данный контроль проявляется, а также целями и задачами, которые в силу такой специфики перед ним возникают.
Как правило, выделяют следующие основные признаки, определяющие самостоятельность финансового контроля:
– осуществляется в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов5;
– реализуется лицами, наделенными в соответствии с законодательством контрольными полномочиями;
– осуществляется в целях оценки законности, достоверности и эффективности операций с денежными фондами.
В большинстве работ по финансовому праву понятие финансового контроля сформулировано, как правило, только в отношении контроля за оборотом денежных средств, поступающих в государственный бюджет (федеральный или субъектов РФ, а также государственные внебюджетные фонды) и местный бюджет, с целью их расходования для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Так, Э. А. Вознесенский определяет финансовый контроль как деятельность государственных и общественных органов, которая состоит в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном воспроизводстве6.
А. Н. Козырин в свою очередь указывает, что «под финансовым контролем надо понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»7.
Финансовый контроль, по мнению В. В. Бесчеревных, представляет собой «контроль за законностью и целесообразностью всех действий и мероприятий, которые осуществляются в процессе планового собирания, распределения и использования государственных денежных средств»8.
Наиболее точно и в то же время ёмко, по мнению специалистов в области правового обеспечения государственного управления9, формулирует понятие финансового контроля Е. Ю. Грачева. Она определяет его как «регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования»10. Данное процитированное понятие охватывает проверку любой финансовой деятельности, осуществляемую публичными органами власти, коммерческими и некоммерческими организациями, созданными в различных организационно-правовых формах, осуществляемую практически всеми заинтересованными субъектами финансового права.
На основе данного определения более полное понятие финансового контроля предлагает Э. Д. Соколова: «Финансовый контроль – это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, действующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране»11. Здесь следует обратить внимание, что, по мнению ученой, контроль представляет собой совокупность «из определенных действий». Следует учитывать, что в теории управления контроль раскрывается и как функция управления, и как стадия управленческого процесса. Он представляет собой определенный последовательный процесс не только целесообразных действий, но и анализа и оценки ситуации, целеполагания, планирования действий, осуществления действий, анализа результатов действий, которые в итоге и называются деятельностью. Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что финансовый контроль включает в себя не только действия, но и иные формы управленческой деятельности.
В БК РФ государственный финансовый контроль определяется как финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений12.
Таким образом, с учетом анализа определений понятия финансового контроля сформулированных отдельными учеными-правоведами, можно сказать, что государственный финансовый контроль – это:
1) форма управленческой деятельности;
2) часть финансовой деятельности государства, которая осуществляется уполномоченными на то органами власти;
3) контроль над законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств с использованием проверочных мероприятий.
На сегодняшний день также стоит вопрос разграничения контроля и надзора. Между контролем и надзором часть ученых-правоведов не находит различий. Но есть категория исследователей финансового и налогового права, оценивающих деятельность уполномоченных государственных органов по осуществлению государственного финансового контроля, направленную на проверку соблюдения действующего бюджетного, налогового, валютного законодательства, как контрольную деятельность и отличают ее от надзорной. Мы придерживаемся той же позиции и соответствующе аргументируем это.
Основным отличительным признаком контроля от надзора называется признак проверки целесообразности деятельности подконтрольного субъекта. При надзоре осуществляется только проверка законности, а при контрольной деятельности оценивается законность и целесообразность всех действий и мероприятий субъекта.
В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкин считают, что финансовый контроль направлен на проверку законности и целесообразности всех действий и мероприятий, которые осуществляются в процессе планового собирания, распределения и использования государственных денежных средств13.
Финансовый контроль, пишет Е. А. Ровинский, основывается не только на проверке соблюдения принципов обязательности и своевременности поступления платежей в бюджет, но также экономного и расчетливого ведения хозяйства, борьбы с нарушением финансовой дисциплины14.
Похожего мнения придерживается ряд современных исследователей финансового права – Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова, А. С. Емельянов, М. М. Рассолов, Е. Ю. Грачева, М. Ф. Ивлиева, Э. Д. Соколова, – которые также считают, что финансовый контроль направлен на проверку не только законности, но и целесообразности действий в области «образования (применительно к налоговому контролю) денежных средств. Исходя из такого понимания понятия "финансовый контроль", исследователи в области налогового права также определяют понятие "налоговый контроль" как деятельность по проверке законности и целесообразности действий по формированию денежных фондов государства на всех уровнях управления»15.